Los municipios tolimenses de Cajamarca y Piedras, representan dos ejemplos de resistencia democrática a través de las consultas populares. Desde 2013 Piedras y desde 2017 Cajamarca han logrado resistir a los intentos de explotación minera en sus territorios a manos de la multinacional sudafricana AngloGold Ashanti(AGA). Tanto Cajamarca como Piedras han realizado consultas populares con votaciones mayoritarias a en contra de estas explotaciones.
En 2013 la población de Piedras se manifestó por votación mayoritaria. 2.971 votos por el NO, 24 por el SÍ y dos nulos, AGA perdía “los derechos” sobre las aguas del rio Opia, la principal fuente de agua del municipio.
Sin embargo, después de numerosos intentos de AGA, el magistrado José Aleth Ruíz Castro, del Tribunal Administrativo de Tolima, en Sentencia del 18 de marzo de 2021, decidió dar razón a ANGLOGOLD ASHANTI, y declaró la NULIDAD de la consulta popular, -un derecho constitucional-, llevada a cabo en el municipio de PIEDRAS (Tolima), el 28 de junio de 2013. La consulta popular había sido aprobada por Acuerdo del Concejo Municipal.
El 26 de marzo de 2017 fue el turno para en el municipio de Cajamarca, Tolima, una consulta popular de iniciativa ciudadana que preguntaba a los votantes “¿Está usted de acuerdo Sí o No que en el municipio de Cajamarca se ejecuten proyectos y actividades mineras?”.
Los resultados fueron 6.165 votos por el NO contra 76 votos por el SÍ, superando el umbral de 5.438 votantes necesarios para que el resultado de la consulta fuera válido y obligatorio, inclusive con una abstención del 61,4 % del censo electoral del municipio.
A raíz de ello, la multinacional sudafricana AngloGold Ashanti suspendió el proceso que pretendía extraer principalmente de la vereda La Colosa unos 24 millones de onzas de oro, usando entre 631 y 946 millones de metros cúbicos de agua, según estimaciones de la ONG Pax Christi.
El capítulo La Colosa no está cerrado. AGA mantiene su campamento y no ha renunciado a los títulos concedidos por el Estado, por intermedio de ANLA (Agencia Nacional de Licencias Ambientales). Institución estatal muy pro multinacionales megamineras.
El hecho de que AGA no haya renunciado a los títulos en La Colosa y haya logrado la nulidad de la consulta popular de Piedras, son claras pruebas de la voluntad de seguir con su proyecto. ¿Sus asesores han comenzado con la nulidad de la consulta popular de Piedras, para luego medirse a La Colosa? que según los cálculos de AGA, tendrá una vigencia productiva de más 20 años.
La profesora Ana María Londoño Agudelo y María Antonia Toro Moná participaron de esta Audiencia Pública de la Asamblea Departamental del Tolima en calidad de expertas, en el espacio que era de carácter deliberativo. Allí presentaron argumentos en defensa de la participación democrática, tanto de Piedras como de Cajamarca, señalando que las votaciones se realizaron con los lineamientos establecidos, y la convocatoria con los controles necesarios.
Es por ello que dentro de sus pretensiones se encontraba ofrecer a la audiencia argumentos jurídicos en defensa del derecho a la participación democrática de la comunidad de Piedras y de Cajamarca, expresadas en las legítimas consultas populares celebradas en los años 2013 y 2017 respectivamente, sosteniendo, que las consultas de Piedras y de Cajamarca fueron acordes a la normatividad vigente, a los principios constitucionales y, por tanto, los acuerdos municipales que implementan los resultados de la consulta deben tenerse por igualmente válidos.
También argumentaron que no se pueden modificar ni desconocer los resultados cuando la ciudadanía ya ha se ha expresado, pues el pretender desconocer los resultados electorales atenta contra el estado de derecho y contra el carácter expansivo del principio democrático, así como los compromisos internacionales de progresividad y no regresividad de las acciones democráticas.
Respecto al caso de Piedras, estas fueron las argumentaciones de María Antonia Toro:
1.El modelo democrático del Estado colombiano. Las votaciones se realizaron de acuerdo con los procedimientos establecidos en ese momento por la Constitución, la Ley y la jurisprudencia en relación con la participación democrática. Además, se trató de una convocatoria con todos los controles por parte de los jueces constitucionales, con lo cual se afianza el apego al derecho de tales consultas.
Las reglas de la democracia implican la toma de decisiones de acuerdo con la normatividad vigente, por lo que estas no se pueden modificar durante el proceso, ni se pueden desconocer los resultados una vez la ciudadanía se ha expresado. El pretender desconocer los resultados electorales atenta contra el Estado de Derecho y contra el carácter expansivo del principio democrático.
2.Compromisos internacionales del Estado. El Estado Colombiano ha adquirido compromisos internacionales que le obligan, no sólo a evitar la interferencia en la participación, sino a optimizarla y a evitar retrocesos, por lo que tiene una obligación de progresividad y no regresividad con relación a la participación ciudadana.
Entre estas obligaciones se encuentran las del Principio 10 de la Declaración de Río sobre medio ambiente y desarrollo que advierte que la mejor forma de tomar decisiones ambientales es con la participación de los ciudadanos que van a ser afectados por tales decisiones.
3.Principio de la autonomía territorial. En nuestro ordenamiento constitucional hay todo un entramado normativo que desarrolla mecanismos participativos para el ejercicio de la autonomía territorial. Tenemos entre esos la ley 1757 de 2015; la ley 388 de 1997 y la ley 1454 de 2011. Allí se establecen las competencias del municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado para la toma de decisiones sobre el ordenamiento de su territorio, los usos del suelo y la protección y preservación de su patrimonio ecológico.
Además, existe una marcada línea jurisprudencial conformada, entre otras, por las sentencias C-035 de 2014, C-237 de 2016 y T-445 de 2016, que permite comprender que la materia objeto de la consulta popular en cuestión, era competencia de la entidad territorial y por tanto es una decisión adoptada por el pueblo ajustada a la ley.
Así mismo, el Consejo de Estado en providencia del 7 de diciembre de 2016, determinó que, en los casos en los que se presente tensión entre el interés nacional y local, prevalecerá el que concentre mayor valor social, respetando los principios de subsidiariedad, concurrencia y coordinación.
4.El precedente que se encuentra en la sentencia SU-095 de 2018 no es aplicable a los casos de Piedras ni de Cajamarca. El precedente consiste en unas directrices interpretativas que se fijan para que sean aplicadas en casos semejantes. Es, pues, de la esencia del precedente el poderse aplicar solo una vez se ha demostrado la identidad fáctica (entre la calidad de las partes y el objeto litigioso) y jurídica (entre los bienes jurídicos comprometidos); solo así es que puede el precedente garantizar el cuidado del principio de igualdad.
El problema jurídico discutido en la sentencia SU-095/18 versó sobre si era posible llevar a cabo una consulta popular “futura” en el municipio de Cumaral, Meta. No se refirió a la situación de una consulta popular ya realizada, como es el caso de Piedras y Cajamarca. Como se ve, este es un escenario constitucional muy diferente al de aquél, que no guarda identidad fáctica, y por tanto, defendemos que si bien tal precedente es vinculante, no es aplicable al caso de Piedras y Cajamarca.
Además de los puntos expuestos por Maria Antonia, la profesora Ana María Londoño puso sobre la mesa los siguientes argumentos en defensa de las consultas populares realizadas en Piedras y en Cajamarca.
1.Proscripción de la irretroactividad del precedente: Es necesario dejar claro que en Colombia está proscrita la aplicación retroactiva del precedente, salvo que la misma Corte Constitucional establezca un efecto contrario, como no lo hizo en la sentencia SU -095/18 invocada por los jueces para desconocer la Consulta Popular. El Consejo de Estado define que “el acceso efectivo a la justicia no puede asegurarse sobre la base de criterios inciertos acerca de la manera como se pueden hacer valer las pretensiones”. De manera que si la jurisprudencia de un órgano de cierre en un momento determinado señaló un derrotero y este es seguido por la sociedad en virtud de lo cual adecúa su conducta y dirige su libertad, no puede luego sorprenderse a los ciudadanos con abruptos cambios jurisprudenciales, que en últimas comprometan el núcleo esencial de sus derechos fundamentales.
Por todo lo anterior señaló enfáticamente que, como predicado a la seguridad jurídica, de los postulados del estado de derecho, de la confianza legítima de los administrados y del principio de legalidad, no es posible interpretar retroactivamente el precedente, pues si bien se acepta que el derecho es dinámico y la interpretación hace de él un dispositivo “viviente”, la razonabilidad en la aplicación indica que todo acto de creación normativa debe tener sus efectos hacia el futuro y, como lo explica la Corte Constitucional, la retroactividad es excepcional, permitida sólo cuando sea necesaria para proteger derechos fundamentales de superior jerarquía.
2.Los acuerdos municipales expedidos para implementar las consultas populares son válidos porque fueron expedidos de acuerdo a las normas en que debían fundarse.
En la demanda que pretende la nulidad del acto administrativo expedido por el Concejo municipal de Cajamarca se alega una “ilegalidad sobreviniente” derivado del pronunciamiento de la Corte Constitucional en la sentencia SU 095 de 2018. Al respecto es necesario precisar que la legalidad de los actos administrativos se determina con las normas vigentes al momento de su expedición, puesto que los funcionarios no pueden anticipar que las competencias o los fundamentos de derecho vigentes al momento de crear el acto, van a ser objeto de modificación por normas o decisiones posteriores. En otras palabras, según lo ha determinado el Consejo de Estado, la legalidad del acto se evalúa con relación al momento de creación del mismo y no respecto a disposiciones ulteriores, porque las mismas no resultan vigentes y, por ello, mucho menos resultan aplicables.
Tampoco es procedente el argumetno de la configuración de un “objeto ilícito”, toda vez que los acuerdos de los Concejos Municipales se expidieron teniendo como fundamento las normas superiores válidas y vigentes al momento de formación del acto administrativo (el artículo 33 de la ley 136 de 1994) e incluso teniendo en cuenta los propios precedentes de la Corte Constitucional (sentencia C123 de 2014 y la T 445 de 2016) por lo cual no hay razón para considerar que estos actos estén viciados de un objeto ilícito como se pretende argumentar, ya que la actuación del Concejo se hizo en el marco de su obligación de implementar lo decidido por los ciudadanos que votaron a favor de la consulta, tal como lo establece el artículo 41 de la ley 1757 de 2015.
3.Los acuerdos municipales que implementan las consultas populares son actos declarativos y no constitutivos. De acuerdo con el principio de legalidad, los Concejos municipales tenían la obligación de expedir los acuerdos con los cuales se implementan las consultas populares, esto de conformidad con el artículo 41, literal C, de la ley 1757 de 2015, que establece que en materia de mecanismos de participación ciudadana, la decisión del pueblo es obligatoria. En consecuencia, los acuerdos municipales expedidos son el resultado del cumplimiento de un deber legal de los Concejos Municipales, que tenían la obligación de adoptar las medidas necesarias para hacer efectivo el resultado de la consulta popular.
Por todo lo anterior, desde el Semillero de Estudios sobre minería han participado activamente como coadyuvantes de las pretensiones de la comunidad en defensa de su derecho a la participación, recordando a los jueces que el control de constitucionalidad y legalidad sobre los mecanismos de participación, específicamente de la consulta popular, debe hacerse de la manera más garantista posible al derecho a la participación ciudadana.
Por todas estas consideraciones expuestas, es necesario continuar con el ejercicio de las acciones y mecanismos judiciales para procurar controvertir el fallo que declara la nulidad parcial del EOT del Municipio de Piedras, que se basó para su expedición en los resultados de la Consulta Popular celebrada en el año de 2013, estos mecanismos incluyen el considerar la tutela contra providencias judiciales, activar la jurisdicción regional de protección de DD.HH. y el explorar el mandato que reciben los Alcaldes en el literal C del artículo 42 de la Ley 1757 de 2015, de implementar las consultas a través de decreto con fuerza de acuerdo cuando este acto administrativo que debe implementar la consulta no exista.
El mensaje que quisieron dejar en el recinto, es que hoy, aún después de la sentencia mencionada, sigue siendo importante la manifestación democrática de las comunidades para la determinación de la forma como quieren vivir su territorio; por lo tanto es urgente la promocion de mecanismos institucionales para la concertación ante competencias concurrentes entre los niveles locales, departamentales y nacional; sean verdaderamente participativos, democráticos, incluyentes, integrales y que desarrollen todos los elementos de un enfoque territorial.
Recientemente el semillero trabajó en la Elaboración del cuarto capítulo de A 3 Voces: ¿Tenemos derecho a decidir sobre las actividades mineras en los territorios? Acompáñanos para conocer la realidad de territorios como Santurbán y Cajamarca; lugares donde se desarrollan conflictos entre la Nación y los pobladores del territorio sobre el uso y explotación de los recursos naturales, Realizada en el marco de los #30AñosdelaConstituciónPolítica.
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